Proposition de loi non adoptée et renvoyée en commission suite au vote du groupe socialiste.
Le texte de la proposition de loi – Le rapport sur la proposition de loi
Examen de LA PROPOSITION DE LOI N° 4017 – Intervention de Jean-Christophe Lagarde
Seul le prononcé fait foi
24 novembre 2016
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Monsieur le président,
Madame la ministre,
Chers collègues,
La présente proposition de loi a un objectif simple : assurer le respect de la liberté du commerce et de l’industrie des petits commerçants lorsqu’ils exercent leur activité dans un centre commercial.
Le parc français des centres commerciaux comprend aujourd’hui plus de 800 centres accueillant environ 36 000 commerces et employant un peu plus de 450 000 personnes, dont 90 % dans des grandes enseignes nationales.
Les centres commerciaux regroupent en effet à la fois des grandes enseignes nationales, qui servent de « locomotives », et des commerçants indépendants. Ils ont pris l’habitude de se regrouper dans des groupements d’intérêt économique (GIE) pour élaborer une politique commune d’aménagement et d’animation et en partager les frais.
En adhérant à un GIE, généralement lorsqu’il signe son bail, le commerçant souscrit donc à un certain nombre d’obligations, contreparties du principe de solidarité qui régit le fonctionnement de ces centres. Il s’engage par exemple, sous peine de pénalités financières, à respecter les horaires d’ouvertures communes à l’ensemble des commerces du centre : on comprend facilement qu’il est bénéfique pour tout le monde que toutes les enseignes soient ouvertes au même moment.
Si le commerçant, en signant son bail, se plie volontiers aux règles qui lui sont imposées, car elles lui assurent une bonne fréquentation, il en est tout autrement lorsque le règlement du GIE lui impose également d’ouvrir un certain nombre de dimanches et jours fériés.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques – dite « loi Macron », le maire peut autoriser, vous le savez, l’ouverture des commerces de détail douze dimanches par an, contre cinq auparavant. Ces 12 jours peuvent inclure, dans la limite de 3, des jours fériés, à l’exception du 1er mai, qui est obligatoirement chômé.
L’augmentation du quota de « dimanches du maire » a rencontré un succès incontestable : sur 70 grandes villes françaises, 43 % ont par exemple augmenté le nombre de dimanches ouverts en 2016 par rapport à 2015 et près d’un quart d’entre elles sont même allées jusqu’au potentiel maximal de 12.
Le problème est que de nombreux petits commerçants, pris au dépourvu par ce changement législatif, sont désormais contraints, par le règlement du GIE de leur centre commercial, à ouvrir des dimanches ou jours fériés supplémentaires sous peine de pénalité financière : plusieurs d’entre eux se sont déjà vu appliquer des pénalités.
Le cas le plus emblématique de ce type de pratiques abusives est incontestablement celui du centre commercial du Grand Var, à l’été 2016. Douze commerces avaient refusé d’ouvrir leur enseigne le 14 juillet et s’étaient vu appliquer par leur GIE des pénalités financières aux montants exorbitants, atteignant par exemple 186 000 euros dans le cas de la brasserie Le Phénix, gérée par M. Patrick Brun.
Si les pénalités furent finalement annulées, la médiatisation de cette affaire a eu le mérite de permettre de constater qu’il ne s’agissait pas là d’un cas isolé. Selon M. Francis Palombi, président de la Confédération des commerçants de France, que j’ai entendu, plusieurs dizaines de cas de pénalités excessives auraient déjà été signalés. M. Patrick Brun a pour sa part recueilli les témoignages de plusieurs dizaines de commerçants confrontés au même problème. Je tiens à souligner que les cas recensés ne prennent pas compte les nombreuses fois où les commerçants préfèrent ouvrir leur enseigne plutôt que de se voir infliger une amende.
En août 2016, la CGPME s’était saisie de ce sujet suite à la demande de nombreux adhérents qui s’étaient émus de l’affaire du centre commercial Grand Var. La Confédération avait alors lancé une enquête auprès de ses adhérents afin d’essayer de prendre la mesure du phénomène. Les résultats de cette enquête me semblent assez nets : dans les galeries marchandes, 62 % des commerçants interrogés adhérent à une structure type GIE ou association et, pour 92 % d’entre eux, cette adhésion est obligatoire. La liberté d’ouvrir ou non leur commerce les dimanches ou jours fériés ne concerne que 10 % des commerçants, 53 % estiment que ces contraintes ne sont pas justifiées. Enfin, pour 85 % d’entre eux, les sanctions financières liées au non-respect des conditions d’ouverture et de fermeture sont excessives.
Ces chiffres révèlent un malaise profond. Alors même que l’ouverture des commerces le dimanche et les jours fériés est strictement encadrée par le législateur et qu’elle repose, dans la plupart des professions, sur le volontariat, la crainte de sanctions financières oblige nombre de commerçants à ouvrir contre leur gré.
Nous sommes donc dans la situation paradoxale où l’application du règlement des GIE des centres commerciaux peut méconnaître des principes garantis par la loi.
Que faire ?
J’ai procédé à plusieurs auditions. Le Conseil national des centres commerciaux m’a dit qu’il était inutile de légiférer : la liberté contractuelle est totale et le commerçant sait à quoi il s’engage lorsqu’il choisit de s’installer dans un centre commercial.
C’est méconnaître le fait que la signature du bail commercial est conditionnée, dans la majorité des cas, à l’adhésion au GIE du centre commercial.
C’est également méconnaître le fait que les droits de vote aux assemblées générales des GIE sont proportionnels à la surface des commerces signataires et que, dans la plupart des cas, les grandes enseignes nationales y disposent de la majorité. Ce sont donc ces dernières, souvent en application d’une politique décidée au niveau national par leur enseigne, qui décident quels jours seront travaillés ou non.
C’est enfin méconnaître le fait que la plupart des commerçants avaient adhéré au GIE avant l’entrée en vigueur de la « loi Macron » et qu’ils se trouvent désormais liés par un règlement modifié dans un sens qu’ils n’avaient pas souhaité.
Je pense donc que si on n’encadre pas cette liberté contractuelle, on accepte l’inégalité du rapport de force entre les petits commerçants et les grandes enseignes nationales : nous sommes bien en présence du « pot de terre » contre le « pot de fer » selon l’expression du vice-président de la CTFC, M. Joseph Thouvenel, que j’ai également entendu.
Ce n’est naturellement pas vision des choses, et c’est pourquoi je vous propose d’adopter un dispositif qui encadre cette liberté contractuelle, qui n’est pas absolue et peut connaître des limitations en cas de déséquilibre entre les contractants.
Le texte que je vous soumets est très simple : il interdit, dans les règlements des GIE, les clauses qui imposent aux commerçants d’ouvrir les dimanches et jours fériés. Il s’agit de rappeler le principe de liberté du commerce et de l’industrie, qui est un principe constitutionnel sous la forme de la liberté d’entreprendre depuis 1982.
La liberté d’entreprendre comprend deux composantes dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel : la liberté d’accéder à une profession ou une activité économique et la liberté dans l’exercice de cette profession ou de cette activité. C’est à cette liberté dans l’exercice de son activité économique, qui comprend notamment la liberté d’embaucher, de licencier, de fixer ses tarifs ou de faire de la publicité commerciale, que le choix d’ouvrir ou non son commerce peut être rattaché. C’est pourquoi je souhaite que ce principe soit rappelé et s’impose aux contrats des GIE.
Cet encadrement ne s’appliquerait en revanche pas aux zones touristiques internationales, zones touristiques et zones commerciales, dont l’objet même, selon la « loi Macron » est d’être ouvert toute l’année.
Mes chers collègues, il n’est pas question ici de refaire le débat sur le travail le dimanche. Il s’agit simplement de corriger un des effets non anticipés de l’application de la « loi Macron » et de faire en sorte que les commerçants indépendants disposent d’un verrou pour s’opposer au bon vouloir des grandes enseignes et exercer librement leur activité.
Cette loi ne réglera naturellement pas tout et il faudra également se pencher à l’avenir sur le statut juridique des centres commerciaux, de plus en plus organisés sous forme associative, la diversité de l’offre commerciale de ces centres, au sein desquels les indépendants ont beaucoup de mal à exister et la possibilité pour les indépendants de disposer de minorités de blocage aux assemblées générales de ces centres.
Voilà, mes chers collègues, pourquoi je souhaite, qu’à la suite de la commission des Lois, vous adoptiez la proposition de loi que je viens de vous présenter.
Je vous remercie.
